刘松山:区域协同立法面临的合宪合法性困境

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   自1006年十届全国人大四次会议通过的 “十一五”规划纲要提出有益于区域协调发展后,“十二五”“十三五”规划纲要和党的十八大、十九大报告,对不同历史时期的区域协调发展,都做了战略性安排。在国民经济和社会发展的总体格局中,区域协调发展正在十分深广的领域不断推进。但长时间以来,各方面对区域协调发展的认识和实践,主要侧重于经济和社会层面,而对宪法法律层面进行的区域协同立法关注缺乏,对于其中就让 遇到的问提,也那么给予足够重视。

   现在,区域协同立法问提就让 日益凸显出来,对此认真加以研究和回答,对于保证区域协同立法以及区域协调发展的整体部署在法治的轨道上进行, 具有重要意义。

   宪法中区域协调发展

   与行政区划的内在冲突

   讨论区域协同立法,真难讨论区域协调发展。就让 区域协同立法是区域协调发展的应有之义,也是推进区域调协发展的方法之一。

   区域协调发展内涵丰厚,就让 在不同的时期,其目标、任务和方法会有很大的不同,但从根本上看, 它要避免的是区域之间经济社会发展的关系问提,而这首先是宪法问提。具体到宪法的特性、 具体表述和条文规定, 区域协调发展首先涉及序言中的国家指导思想和根本任务。其次涉及总纲包含关行政区划的规定,以及“国家机构” 一章中地方人民代表大会和人民政府的有关规定。

   就让 单纯以行政区划为单位,讨论经济社会的协调发展, 在宪法上不指在问提, 就让 地方人大和政府是以行政区划为依托设立的,在有另另另十个 多行政区划内协调发展经济社会事业,还会突破宪法设置的政权体制框架。就让 ,就让 打破行政区划的规定,讨论和试图推进区域之间的协调发展,宪法上的冲突就凸显出来了。 它的主要表现就让 ,区域协调发展是宪法序言中的内容,而宪法序言中的相关表述与行政区划固然衔接,甚至是指在明显冲突的。這個 问提迄今那么引起注意和重视。

   1.1982年宪法序言中那么区域协调发展的内容

   1982年宪法的有另另另十个 多很大特点,就让 有篇幅不短的序言,就让 在序言中明确表述了国家的指导思想和根本任务。就让 ,在指导思想方面,只表述了马克思列宁主义和毛泽东思想,那么涉及国家发展的具体理念。在国家根本任务的内容中,也只表述说,今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设,把我国建设成为强度文明、强度民主的社会主义国家,并那么关于区域协调发展的具体内容。

   就让 以1982年宪法制定时的历史背景为参照,现在我们歌词 都都所强调的区域协调发展,从当时的理解和认识上看,主要内容就让 允许一每段地区先富裕起来,就让 先富带动后富,最后达到共同富裕,分步骤避免地区发展的不平衡问提。

   邓小平在1978年所作的《解放思想,实事求是,团结一致向前看》这篇著名讲话中,对于一每段地区先富裕起来這個 问提,有明确的阐述。你说什么:“在经济政策上,我认为要允许一每段地区、一每段企业、一每段工人农民,就让 辛勤努力成绩大而收入先多這個,生活先好起来。”

   而一每段地区先富起来就让 为何会么会办?邓小平在以上这篇讲话中的设想也是明确的,即:“一每段人生活先好起来,就必然产生极大的示范力量,影响左邻右舍,带动這個地区、這個单位的我们歌词 都都向我们歌词 都都学习。原本,就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展,使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”

   这里,邓小平提出了有另另另十个 多在地区之间先富带动后富, 就让 达到共同富裕的理念。 应当说,这是有另另另十个 多十分重要的发展理念。就让 ,四年就让 制定的1982年宪法,在序言中表述国家指导思想和根本任务时,并那么明确反映這個 理念。

   宪法序言中那么明确反映邓小平的上述发展理念,就让 有多种意味,其中之一就让 是,這個 理念当时还那么形成党内共识。检索党中央的重要文献资料不还会 发现,邓小平的上述发展理念直到1984年10月20日,才被党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》,以這個 表述肯定下来:“不还会 能 允许和鼓励一每段地区、一每段企业和一每段人依靠勤奋劳动先富起来,不还会 对大多数人产生强烈的吸引和鼓舞作用,并带动很多的人一浪接一浪地走向富裕……鼓励一每段人先富起来的政策,是符合社会主义发展规律的,是整个社会走向富裕的必由之路。”

   很多,邓小平在3天后的11月9日会见意大利客人时,才自信地说:“我们歌词 都都党就让 决定国家和先进地区共同帮助落后地区。 在社会主义制度下,不还会 让一每段地区先富裕起来,就让 带动這個地区共同富裕。” 邓小平这里所说的先进地区帮助落后地区, 就让 今天我们歌词 都都所说的区域协调发展的一项重要内容。遗憾的是,邓小平的這個 发展理念以及在這個 理念指导下的国家根本性任务,那么写入1982年宪法的序言中。

   2.2018年宪法修改的重大变化

   1982年宪法制定后,先后经过了五次修改。其中,涉及序言的修改有四次。

   第一次是在1993 年。这次修改在序言中加了一句:“我国正指在社会主义初级阶段。国家的根本任务是,根据建设有中国特色社会主义的理论,集中力量进行社会主义现代化建设。”这里的社会主义初级阶段以及有中国特色社会主义理论和现代化建设的表述,当然不还会 理解为包含了上述邓小平有关先富带动后富、共同富裕的理念,但就让 修改后的這個 表述内容十分丰厚,就让 不对其做宪法解释,真难我想要 理解为包含了地区协调发展的内容。

   第二次修改是在1999年。这次修改将邓小平理论明确写进了序言,但就让 邓小平理论的内容也极为丰厚,很多,就让 不加以明确解释,也真难推导出地区协调发展的理念。

   第三次修改是在1004 年。这次修改将“有另另另十个 多代表”重要思想写进了宪法,共同还增加了 “推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”的内容,但这里的协调发展,主就让 有另另另十个 多文明之间的协调发展,而否是强调地区之间的协调发展。

   综上,就让 不对宪法序言加以明确解释,从这三次修改的内容中,要直接得出区域协调发展這個 理念和国家根本任务的结论,否是比较勉强的。

   序言指在重大变化的是2018年宪法修改。这次修改在宪法序言中增加了有另另另十个 多重要内容:一是科学发展观;二是习近平新时代中国特色社会主义思想;三是贯彻新发展理念。就让 习近平新时代中国特色社会主义思想所包含的内容丰厚博大,如前面邓小平理论和“有另另另十个 多代表”重要思想一样,就让 不加以解释,真难直接得出地区协调发展的理念。

   但另外有另另另十个 多修改的内容则明确地包含了地区协调发展的理念。有另另另十个 多是科学发展观。科学发展观是党的十七大报告提出的。按照十七大报告的阐述,科学发展观的基本要求是“全面协调可持续发展”,即全面发展、协调发展、可持续发展。而协调发展的重要内容之一,就让 区域协调发展。为了落实科学发展观,党的十七大报告明确提出要“突破行政区划界限”“推动区域协调发展”。 很多,宪法序言增加的科学发展观的内容,明显地包含区域协调发展這個 每段。

   原本是贯彻新发展理念。党的十九大报告在科学发展观的基础上提出了新发展理念,這個 理念包括创新、协调、绿色、开放、共享,协调是其中的重要第一根。而针对“协调”,党的十九大报告明确提出要“实施区域协调发展战略”,“建立更加有效的区域协调发展机制”。

   结合党的十八大以来党中央以及习近平总书记推动的一系列区域协调发展的重大战略部署,加进去去进去2018 年宪法修改在序言中新增加的推进十个 文明协调发展,实现中华民族伟大复兴的国家根本任务,不还会 得出结论:2018年宪法序言中所新增加的国家指导思想和根本任务,明确包含了地区协调发展的内容。在這個 意义上,2018年的宪法修改,是对1982年宪法以及1004年就让 几块修改的重大、明确的变化和升华。

   3.宪法修改引发的区域协调发展与行政区划的冲突

   现在不还会 能 关注的是宪法序言关于区域协调发展這個 内容的修改,所引起的与宪法总纲中行政区划关系的变化。我国宪法的有另另另十个 多重要特点是有序言,而理论实践中,我们歌词 都都讨论和关注的也主就让 序言三种 的效力问提,对序言与后边這個章节有关规定的关系,极少关注讨论。现在,科学发展观、新发展理念中的区域协调发展与行政区划的关系就凸显出来了。

   宪法总纲第100条对不得劲行政区之外的普通行政区划做了明确规定。就让 ,选择行政区划的基本原则以及所参考的具体因素究竟是什么?這個 问提长期以来并那么得到清楚的回答,权威的立宪文件也那么给予清晰的说明。学术界比较笼统的说法认为,我国行政区划的基本原则是便于人民群众参加国家管理,有益于社会主义经济建设,照顾民族特点和历史延续性。原本说似乎那么触及问提的根本。

   准确理解宪法有关行政区划的规定,应当抓住我国实行的单一制国家特性形式这条主线。在单一制国家特性形式下,行政区划首真难避免的是中央和地方的关系问提,而针对這個 关系,宪法确立的组织原则是民主集中制,即遵循在中央的统一领导下,充采集挥地方的主动性和积极性。原本,设置行政区域,不还会 能 以有益于实现中央的统一领导为前提。在這個 前提下,以充采集挥地方的主动性、积极性为原则,考虑人口、民族、历史、经济社会发展等因素,设置不同的行政区域, 实现国家和社会治理。

   保证中央统一领导的实现,要从有另另另十个 多方面着手:一是保证中央对省一级行政区划的有效领导;二是保证在省一级行政区划以下的地方,实行上级对下级的有效领导。就让 那么地方的上级对下级行政区域的有效领导,中央统一领导的基础就不牢固。很多,宪法关于行政区划的设置,首先考虑的是纵向的领导关系,在這個 前提下,再综合考虑横向的各方面因素,选择有另另另十个 多行政区域的管辖范围。应当说,宪法的這個 基本精神是清楚的。

   现在看宪法序言中区域协调发展与总纲中行政区划的关系,就不还会 发现,1982年宪法随便说说 在序言中规定了国家指导思想和根本任务,但限于那时的历史背景和认识程度,并那么考虑就让 为宜那么充分考虑到這個 指导思想和根本任务与横向的行政区域之间的关系。宪法总纲和国家机构中关于行政区域的划分以及国家机构的有关规定,其立足点是有益于避免中央与地方、上级行政区域与下级行政区域之间的关系,也那么考虑横向的行政区域之间的关系。

   甚至不还会 说,现在尚那么足够的资料来表明,当时就让 预见到横向的行政区划之间将来会老是出现什么问提,因而也那么为怎样才能避免横向的行政区域之间关系而确立這個基本原则。原本,同一行政区划内的人大与政府的设置、组织及其行使的职权,也就仅仅限于本行政区域内,而不还会 扩大到行政区域之外。這個 问提下文还将涉及。

   就让 ,2018年修改宪法,使宪法序言具有了区域协调发展的内容。就让 要实现這個 发展理念和任务,就不可避免地引起与既定行政区划之间的紧张与冲突。就让 区域协调发展必然不还会 能 相应的国家机关跨行政区域行使职权,如前面党的十七大报告所提出的,要“突破行政区划界限”。1982年宪法制定后,在几块修改中,序言以及這個内容否是不少变化,但关于行政区域的划分和以行政区划为依托设置国家机关的规定却从那么修改。

党的十八届四中全会提出的探索设置跨行政区划法院,也就让 超越行政区划设置政权机关,所涉问提过于多样化,在2018年修改法院组织法时那么触及。而现在,宪法以行政区划为基础发展经济社会事业的指导思想和根本任务指在了变化,但行政区划三种 却老是未变,就让 要实行区域协调发展,行政区划就成了横亘在前的难以逾越的障碍。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/118100.html 文章来源:《中国法律评论》2019年第4期